Щоб повернутись до нормального життя в Україні, відбудувати зруйноване війною, розмінувати землю, відновити транспортне сполучення, інфраструктуру, соціальне забезпечення тощо, знадобиться фінансова допомога від міжнародних партнерів, адже повоєнний бюджет країни просто не буде спроможний витримати таке навантаження.
Одним із важливих питань буде контроль міжнародних коштів, які надходитимуть від партнерів на відбудову міст. А ще — їх прозоре використання, та, уникнення корупційних схем.
В рамках проекту «Медіатор громади» редакція Нікополь.Сіty провела інтерв'ю із Андрієм Швадчаком, юридичним радником Transparency International Ukraine.
Transparency International Ukraine є акредитованим представником глобальної антикорупційної неурядової організації Transparency International, має понад 90 національних представництв та працює більше як у 100 країнах світу.
Місією організації є зниження рівня корупції в Україні.
Ми обговорили питання контролю коштів від міжнародних партнерів на повоєнну відбудову міст, інструменти контролю та участі громадськості в них; корупційні схеми, які можуть мати місце під час процесу відбудови.
Д.Ф.: Хто має контролювати надходження і витрати міжнародних коштів на проекти відбудови — розглядаємо ті, які реалізовуватимуться на місцях. До прикладу — відновлення зруйнованих шкіл у Нікополі.
А.Ш.: Загалом, такий контроль може мати кілька рівнів. Перший — це контроль коштів з боку донорів. Зараз вони надають Україні величезні обсяги фінансової допомоги, і кожен з них може здійснювати власні заходи щодо контролю коштів.
Наприклад, у січні минулого року США для контролю за використанням наданих коштів створили міжвідомчу робочу групу, в яку увійшли представники різних відомств цієї країни. Вони займалися перевіркою наскільки ефективно і відповідно до закону використовується допомога, яку надали Україні. Примітно, тоді Міністерство фінансів США повідомило, що немає жодних ознак зловживання Україною наданих коштів.
Нещодавно Європарламент ухвалив документ, в рамках якого Україні буде виділено 50 мільярдів євро протягом 4 років. Відповідно, в ЄС попередили, що буде проводитися квартальний контроль за витрачанням коштів.
Якщо будуть виявлені факти неефективного використання чи зловживань, це може стати підставою для припинення фінансування.
Загалом, є чимало кейсів коли окремі донори беруть на себе повністю відбудову окремих об'єктів, у такому випадку вони повністю контролюють витрати. Таким чином, вони застосовують свої процедури контролю, починаючи від проектування об'єкта і до проведення закупівель та тендерів.
Разом з тим, варто зазначити, більшість міжнародних партнерів сходяться на думці, що Україна повинна брати на себе питання контролю за витрачанням коштів на відбудову.
Але для цього необхідно провести реформи у цій сфері. Зараз на національному рівні діють два профільні органи: Рахункова палата і Державна аудиторська служба. Фактично, це два органи, які контролюють витрачання бюджетних коштів. Варто зазначити, що на жаль, наші міжнародні партнери, зокрема Єврокомісія, нещодавно у своєму звіті відмітили низьку якість та ефективність цих органів.
Наприклад, якщо ми беремо Рахункову палату, то у неї відсутні повноваження, щодо аудиту місцевих бюджетів, на жаль, це можна виправити лише змінами в Конституції, які допустимі лише після скасування або закінчення воєнного стану. Щодо Державної аудиторської служби, виділялись проблеми, такі як нестача кваліфікованого персоналу, або не оптимальна якість контролю. Тут ми підходимо до того, наскільки важливим є громадський контроль.
Тобто участь громадянського суспільства є важливою умовою для того, щоб забезпечити підзвітність і підконтрольність реалізації проектів відбудови, так само як це робиться на державному рівні.
Д.Ф.: Участь міжнародних партнерів в проектуванні і будівництві — на яких стадіях варто залучати фахівців від цих партнерів, чи достатньо того, щоб контролювалися лише витрати?
А.Ш.: Тут скоріше питання не в необхідності такого нагального їх залучення, а від того, знову ж таки, якщо ми говоримо про фінансування відбудови об'єктів за кошти міжнародного партнера, то вони встановлюють свої вимоги щодо залучення. Наприклад, тих фахівців з якими вони працюють, в іншому випадку вони можуть відмовитись від виділення коштів на об'єкт, тому що довіряють тільки своїм фахівцям.
Якщо ж ми говоримо про проекти співфінансування з місцевих бюджетів, або повністю фінансування бюджетне, то тут тендери на обрання підрядників відбуваються відповідно до законодавства про публічні закупівлі на Prozorro. Де фактично будь-хто, в тому числі іноземні підрядники, мають право брати участь в тендерах, і відповідно проектувати та будувати об'єкти в Україні.
Д.Ф.: Суспільство турбує корупція. Навіть під час повномасштабного вторгнення вона не зникає. Як приклад у Нікополі — закупка із місцевого бюджету комунальним підприємством OSB-плит по завищених цінах.
Цей факт взагалі можна розцінювати як корупційне явище?
А.Ш.: Це, в принципі, корупційне явище, і типова схема. Під час закупівель, коли тендерна документація оформлюється під конкретних, наперед визначених учасників, в таких закупівлях ціна істотно завищена.
Після перемоги на тендері, відповідно, переможець має можливість або виконати договір в меншому обсязі, або надати послуги чи товар гіршої якості, чи не виконувати договору взагалі.
А часто, наприклад, можуть виконувати штатні співробітники замовника замість переможця. Навіть якщо якимось чином переможець тендеру стане якась незалежна компанія, то замовник все одно фактично має можливості зробити так, щоб договір не був укладений або створити максимальні перешкоди з оплатою.
Д.Ф.: Які популярні схеми також існують, та які підпадають під визначення корупція?
А.Ш.: Таких схем багато, про які ми знаємо, і напевно не знаємо. Якщо говорити про основну сферу, де буде корупція у відбудові, це знову ж таки ті самі закупівлі. Тому що це є витрачання коштів, і якщо ми відходимо від завищення цін, іншими схемами, які можуть бути, це — формування технічних завдань для тендерів під конкретного учасника.
Тобто, коли майбутні переможці тендерів за попередньою домовленістю з посадовими особами самостійно складають собі технічне завдання на тендер, і при цьому замовник не заперечує проти того, що він виписав такі технічні характеристики, які дозволять тільки йому перемогти.
Інші схеми також можуть бути присутні в закупівлях. Наприклад, вибір учасника тендерної пропозиції, який не відповідає вимогам закупівлі, це безпідставне відхилення тендерної пропозиції учасника, або навіть його дискваліфікація.
Якщо говорити про інші схеми, які можуть бути у відбудові, це, наприклад зловживання під час фіксації фактів пошкоджень, або руйнувань майна.
Тобто, фіксація пошкоджень відбувається шляхом комісійного обстеження виконавчими органами місцевих рад. І тут присутні корупційні ризики. Через вплив на представників комісії може бути винесений висновок про критичні пошкодження об'єкта, внаслідок якого він підлягає знесенню. Після цього об'єкт зноситься, і фактично є можливість отримати земельну ділянку без того об'єкту, який заважав раніше, із можливістю подальшого звернення нових будівель. Тобто, така схема може використовуватися особливо зараз на місцях.
Крім того, якщо переходити на рівень вище, коли ми говоримо про виділення коштів є фонд ліквідації наслідків збройної агресії.
Це спеціальний фонд державного бюджету, з якого зокрема фінансується відбудова проектів, в тому числі і на місцях, але це кошти державного бюджету.
Нещодавно НАБУ у листопаді розкрило інформацію про те, що у серпні минулого року народний депутат, член комітету з питань антикорупційної політики, звернувся до топ-посадовця державного Агентства з відновлення із проханням посприяти виділеним коштам з фонду ліквідації якраз на ремонт підконтрольного йому об'єкту інфраструктури. Хоча той фактично не був ніяк пов'язаний з якимось пошкодженнями внаслідок війни.
Тобто, спостерігається корупція, фактично вона може бути на всіх рівнях і може бути різноманітна. Тут важливо те, щоб знову ж таки органи фінансового контролю, а також і громадське суспільство, моніторили і завчасно випереджали і попереджали такі корупційні прояви.
Д.Ф.: Корупційні ризики під час використання коштів міжнародних партнерів. Ми взагалі не зможемо їх уникнути? Як їх побачити, та не допустити?
А.Ш.: Якщо ми говоримо про використання коштів, коли міжнародні партнери безпосередньо фінансують обрані ними об'єкти, то фактично, там, як таких корупційних ризиків і неможливо. Тому що це приватний інтерес міжнародного партнера, який залучає своїх підрядників.
Якщо говорити про кошти, які виділяються і заходять в бюджет та після цього виділяються на проекти відбудови, то тут фактично у нас різні рівні. Знову ж таки нам важливо посилювати спроможність органів контролю, щоб процедури їхнього реагування були якіснішими, та проводили монітор. Наприклад, та сама Державна аудиторська служба, щоб вона проводила моніторинг усіх проектів, які стосуються відбудови.
Знову ж таки тут також велика і значна роль громадськості через інструменти, які зараз є. Вони можуть відстежувати використання коштів, починаючи від бюджетних виплат, до остаточних виплат якомусь конкретному переможцю закупівлі.
І таким чином, вони мають можливість або самостійно реагувати і тиснути на місцеву владу щодо скасування якихось тендерів із завищеними цінами, або звертатися до, знову ж таки — Державної аудиторської служби якщо закупівля перебуває на етапі її проведення, або навіть вже до правоохоронних органів, щоб вони розслідували факти якихось зловживань з використанням коштів.
Д.Ф.: З боку громадськості — якими інструментами можна контролювати ці процеси?
А.Ш.: Контролювати можна в різному вигляді. По-перше, це загальна інформація про відбудову, яка є на сайтах місцевих і урядових організацій. По-друге, це інформація про проекти шляхом подання запитів на публічну інформацію. Коли розпорядник інформації — бюджетна установа, яка буде витрачати кошти виділенні на відновлення, або від одного об'єкта вона повинна відкрити цю інформацію про проект.І якщо відповідь не вдається отримати, то у громадськості є можливість оскаржити ненадання відповіді через суд надалі.
Один з найдієвіших інструментів — це публічні закупівлі і ресурс Prozorro, де відображається вся тендерна процедура від проекту до технічної документації, переможців, договорів, там в принципі є все. І це, напевно, найефективніший інструмент контролю за витрачанням коштів.
Д.Ф.: Що вимагати від влади на місцях для звітування та прозорості використання цих коштів?
А.Ш.: Перше, що варто зробити — це перевірити, чи вносить орган місцевого самоврядування проекти відбудови в електронну систему — DREAM. Оприлюднення інформації про проект в системі дасть змогу усім зацікавленим ознайомитися з його метою, характеристиками, обсягом та видом фінансування, бюджетне чи від партнерів, термінами виконання, прогресом будівництва тощо.
Також, це безпосередній інструмент залучення зовнішнього фінансування для громади, адже система має вітрину проектів, де донор може обрати проект, який йому до вподоби і профінансувати його.
Окрім системи DREAM, де може бути оприлюднена інформація про виконання проекту, громадськість може вимагати від місцевої влади оприлюднення звітів про виконання договорів та актів виконаних робіт. Аналіз цих документів дасть змогу виявити ознаки невідповідності проекту, порушень умов договору, завищення вартості робіт, а також чи збільшилася вартість проекту під час реалізації.
Якщо відбудова об'єкта відбувається повністю за кошти міжнародного донора, важливо розуміти, що він може застосовувати власні правила проведення процедур. В такому випадку можна спільно з місцевою владою звернутися до партнера з відбудови та закликати його проводити такі процедури з допомогою прозорих інструментів, таких як Prozorro або DREAM.
Д.Ф.: Хотілося б пояснити людям: хто ж все таки має контролювати фінанси від міжнародних партнерів для повоєнної відбудови міст — тобто, на кому відповідальність за прозоре та доброчесне використання цих коштів?
А.Ш.: Відповідь на питання слід розділити на дві частини.
Перша — щодо прозорого використання коштів. Ключова роль безперечно належить розпорядникам коштів — органам місцевого самоврядування та їх структурним підрозділам, які виступають замовниками робіт, пов’язаних з відбудовою. Також важливо, щоб в громади був затверджений план або інший стратегічний документ з відбудови міста та методика пріоритезації проектів відбудови для ефективного та прозорого розподілу ресурсів.
По-друге, розпорядники мали б одночасно забезпечити здійснення внутрішнього контролю або аудиту, який би допоміг виявити зловживання або неефективне витрачання коштів. Але на сьогодні внутрішні механізми є малоефективними, отже питання контролю в основному покладається на профільний орган — Державну аудиторську службу України. Вона може проводити фінансові аудити, інспектування, перевірки та моніторинг закупівель, а її повноваження поширюються як на кошти державного, так і місцевих бюджетів. Моніторинг ДАСУ може здійснювати як з власної ініціативи, так і за зверненням громадян. У разі виявлення порушень відомство може вимагати їх усунення, наприклад скасування закупівлі, а також притягувати до відповідальності винних осіб.
Але, не менш важливим є і контроль з боку громадськості. Її роль полягає, зокрема, в тому, щоб забезпечити незалежний нагляд за ходом відновлення, а також виявити системні прояви неефективних рішень і підходів. Також, громадськість має сприяти тому, щоби процеси відбудови вдосконалювалися, а рівень довіри до них залишався високим.
Transparency International Ukraine розробила для громадськості методику, за якою можна оцінювати проекти відбудови. Вона також передбачає формування чек-листа оцінки та алгоритм дій у разі, якщо будуть виявлені певні ризики.
Д.Ф.: Якщо залучати громадськість, то яким чином це має влада зробити?
А.Ш.: Залучення громадськості може мати різні форми. Одна з них — це залучення до різного роду комісій, які створюються для розгляду питань, пов’язаних з відбудовою. Наприклад, законодавством передбачено обов’язкове долучення не менш як третини кандидатур від громадськості до складу комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за пошкоджене внаслідок війни майно. Також є можливість увійти до складу комісії, яка здійснює обстеження пошкоджених об’єктів.
Іншою формою залучення громадськості є згадані громадські обговорення. Законом «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено розробку комплексних програм відновлення територіальних громад.
Цей документ зокрема містить інформацію про заподіяну шкоду об’єктам усіх категорій: житловим, соціальним, культурним, інфраструктурним. Інформацію щодо технічної можливості, економічної доцільності відновлення пошкоджених об’єктів шляхом ремонту або нового будівництва, план заходів для забезпечення відновлення територіальної громади та фінансово-економічний розрахунок для забезпечення таких заходів.
Обов’язковим етап розробки програми відновлення є проведення її громадського обговорення, де кожен охочий може подати свої пропозиції щодо заходів з відновлення, економічної доцільності їх реалізації чи способу відновлення, і такі пропозиції повинна розглянути місцева рада при затвердженні документа.
Крім того, є форми громадської участі передбачені Законом «Про місцеве самоврядування». Громадські слухання — це можливість для територіальної громади порушити або внести пропозиції щодо питань місцевого значення, в тому числі з відбудови. Слухання проводяться у вигляді зустрічей членів громади з депутатами та посадовими особами місцевого самоврядування. За результатами розгляду пропозицій приймається рішення про їх повне, або часткове врахування, або відхилення з обов'язковим зазначенням причин.
Також члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування, в порядку місцевої ініціативи. Порядок їх внесення визначається місцевою радою або статутом тергромади. Місцева ініціатива підлягає розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи.
Що було раніше?
Раніше ми питали у нікопольців, чи готові вони сортувати сміття, і що їм для цього потрібно.
Слідкуйте за нашими матеріалами в Facebook, Telegram та Instagram.
Там ми розповідаємо, чим живе Нікополь та район!
